Sortir l’Union européenne de la paralysie

À un an des élections européennes, l’ancien premier ministre dresse un bilan alarmant du fonctionnement de l’Europe des vingt-huit. Il propose des solutions concrètes pour remédier à la torpeur des institutions européennes et permettre à l’Union d’être à la hauteur de sa mission historique.


Photo illustrant l’article sur le site du Figaro

Crédit photo THOMAS SAMSON/AFP

Faire des élections européennes le clivage essentiel de notre vie publique est un artifice de politique intérieure. À cette occasion, nous n’aurons pas à nous prononcer comme sur un référendum pour ou contre le progrès. Il y a bien des sujets d’avenir dont la solution ne dépend pas de l’Europe, en tout cas pas seulement, tels la cohérence de la nation, la lutte contre l’insécurité et le terrorisme, la politique d’immigration, la protection de nos frontières, la baisse du déficit public, celle des impôts, le progrès économique, la cohésion sociale, la réforme de l’éducation.

Inutile aussi d’ériger le choix entre le fédéralisme et la confédération en sujet essentiel de l’avenir de l’Europe. Ce qui définit le fédéralisme, c’est le vote à la majorité qualifiée. Dans l’état actuel des choses, caractérisé par une répartition des droits de vote qui ne tient pas suffisamment compte de la population des États, ce n’est pas une solution. L’avenir est à une Europe plus respectueuse des responsabilités de chaque nation qui la compose.

Comment nier les succès de l’Europe ? La création d’un grand marché, la liberté des entreprises et des citoyens à l’intérieur de ce marché, la définition d’une action commune sur les problèmes monétaires et commerciaux du monde, le rapprochement des politiques en matière de sécurité et de libertés publiques, ont fait qu’en un demi-siècle l’Europe est devenue une réalité vivante. Nul en son sein n’a intérêt à son éclatement.

Ne dissimulons pas ses échecs : trop d’élargissements, trop rapides, pour aboutir à une Europe composée d’États parfois mal préparés aux disciplines communes et peu désireux de les mettre en œuvre ; trop de complexité dans la répartition des pouvoirs entre les Conseils des ministres et la Commission, la zone euro et les États membres ; trop d’interventions de la Commission s’imposant aux États au mépris du principe de subsidiarité ; une action de la Cour de justice fertile en créations jurisprudentielles aventureuses ; une conception de l’égalité entre les États manifestement injuste du fait du poids accordé aux petits pays au sein de la Commission comme au sein du Conseil ; une part croissante d’États refusant les disciplines communes en matière de protection des frontières, d’accueil de populations étrangères, qui peut se traduire par une quasi-rupture entre l’Est et l’Ouest de l’Europe ; une tentation croissante de repli sur soi qui met à mal la coopération entre tous.

Le résultat est que ni sur la politique économique et fiscale, ni sur l’immigration, ni sur le contrôle des frontières, ni sur la défense, ni sur la protection à lui assurer au sein de la mondialisation, l’Europe ne parvient à définir et à mettre en œuvre une action efficace. Elle est comme paralysée par ses divisions et par de mauvaises institutions. Il ne suffit pas d’appeler de ses vœux « une fédération d’États-nations » - formule absolue - pour s’en accommoder.

Cela étant, laisser penser aux Français qu’il y a une autre voie d’avenir que la construction de l’Europe est une illusion ; sous un vocabulaire volontariste, elle dissimule la nostalgie du passé, l’ignorance de la réalité, le mépris de la vérité.

Les défis qui attendent l’Europe sont importants : faire face aux risques militaires accrus dans le monde compte tenu du terrorisme ; affronter les risques de dislocation de l’OTAN et ceux nés des initiatives du président Trump, aussi bien en Asie qu’au Moyen-Orient et en Europe de l’Est ; lutter contre l’immigration irrégulière qui menace la cohérence des nations qui composent l’Europe ; assurer sa prospérité économique et la compétitivité de ses entreprises ; faire respecter les objectifs fixés en commun pour la défense de l’environnement ; éviter une division interne en Europe entre le Nord et le Sud, entre l’Ouest et l’Est. Il s’agit de manifester à la fois son existence et sa volonté d’universalité en défendant les valeurs de civilisation dont l’histoire l’a fait l’héritière, d’affirmer sa capacité à décider pour accomplir les tâches nouvelles que lui imposent les changements d’un monde où l’équilibre des puissances a cessé de jouer en sa faveur. Pour cela elle ne dispose pas d’institutions solides et reconnues par tous.

On voit bien quels seraient les changements nécessaires : le nombre de voix attribuées à chaque État au sein des instances devrait être revu. Un député européen élu en France représente 800 000 habitants, 400 000 habitants dans les petits pays, moins de 100 000 dans les plus petits. Un écart de 1 à 8 ! Si elle était traitée comme l’Irlande, le Danemark ou la Bulgarie, la France aurait non pas 79 députés, mais 160 députés. Le nombre de commissaires est excessif, l’attribution d’un commissaire à chaque État est injustifiable : les pays baltes en ont ensemble trois, la France et l’Allemagne ensemble deux ! L’autorité du Conseil sur la Commission doit être mieux affirmée et celle-ci doit limiter ses décisions à ce que prévoient les traités sans en déborder par un prurit réglementaire et pour le reste s’en tenir à un rôle de proposition et d’exécution ; dès lors le Conseil européen, qui rassemble les États-nations et représente avec l’Assemblée européenne la légitimité de l’Europe, verrait son rôle revalorisé.

Les institutions de l’Union européenne ne peuvent être modifiées qu’à l’unanimité. Cette unanimité n’existe pas, il n’y a nulle chance de l’atteindre, aucun État n’acceptera de voir sa place ramenée à son poids réel au sein de l’Union. Doit-on faire éclater l’Union européenne pour la reconstruire plus tard sur d’autres bases ? Ce serait condamner l’Europe à de longues années de palabres et d’inexistence internationale dont toutes les nations qui la composent souffriraient. La paralysie ne serait profitable à personne, même pas aux grands États. Eux aussi ont besoin d’une Europe forte et bien organisée pour se faire mieux entendre dans le monde.

S’il est impossible de modifier profondément les institutions de l’Europe, peut-on cependant la réformer afin que soit mieux garanti son poids dans les affaires du monde ? On doit l’essayer.

On peut améliorer l’Europe. Pour cela, il ne suffit pas de réactiver, même si c’est difficile aujourd’hui, le « couple franco-allemand » quelque peu en sommeil. Il faut prendre deux décisions : exclure durant de longues années tout nouvel élargissement avant la réforme de l’Union pour ne pas aggraver encore l’impuissance de celle-ci ; adopter une conception de l’Europe fondée sur la souplesse et la diversité, celle de l’Europe des cercles que j’avais définie il y a vingt-cinq ans, la seule à être réaliste puisqu’elle prévoit que tous les États ne sont pas obligés de progresser tous ensemble au même pas dans tous les domaines.

Cette Europe des cercles existe déjà dans certains domaines, telles la monnaie, la sécurité, la défense. En outre, est expressément prévue la possibilité de créer des « coopérations renforcées » ne regroupant que certains États européens qui pourraient étendre entre eux le domaine des décisions à la majorité qualifiée, grâce à une pondération plus réaliste des voix attribuées à chacun ; c’est la condition impérieuse de toute évolution vers la majorité qualifiée.

Quels seraient ces cercles ? La zone euro, cela va de soi, qui doit se doter de moyens nouveaux afin de mieux assurer son indépendance face au FMI, notamment grâce à la création d’un Fonds Monétaire Européen ; la coopération entre ses membres pourrait permettre, comme ce fut le cas jadis au sein du Système monétaire européen par la définition de ce qu’on a appelé un « serpent monétaire » définissant les marges de fluctuation des monnaies entre elles, un rapprochement progressif de leurs législations dans le domaine social et fiscal en prévoyant des marges, en quelque sorte un « serpent social et fiscal » ; en outre, l’Eurogroupe devrait être en mesure de définir les objectifs économiques à atteindre, et définir les moyens d’y parvenir ; la politique de sécurité qui impose une réforme des accords de Schengen à l’efficacité chancelante ; la défense commune et la coopération militaire, à laquelle le Royaume-Uni devrait être associé quel que soit le sort du Brexit ; la politique migratoire définie de façon commune et contrôlée aux frontières mêmes de l’Europe.

Ainsi se dessineraient deux ensembles : l’Union européenne rassemblant la totalité des États membres, compétente principalement en matière de politique commerciale et les cercles de coopération renforcée permettant aux États volontaires d’aller plus loin dans la communautarisation de certaines de leurs compétences.

La création de ces cercles serait-elle de nature à créer la confusion ? Elle serait au contraire génératrice d’efficacité. Il appartiendrait au Conseil européen d’assurer, en cas de besoin, la cohésion de l’ensemble, ce qui serait plus facile s’il décidait dans certains cas et sous certaines conditions à la majorité qualifiée.

Quant au rapport avec l’étranger proche, la Russie, la Turquie, le Maghreb, les Balkans, il serait possible de l’organiser grâce à des accords d’association, comme c’est déjà le cas pour certains d’entre eux.

Le refus de tout élargissement nouveau, l’organisation de l’Europe en cercles de compétence et de composition variables, et chaque fois que ce serait possible la modification des droits de vote au sein de l’Union ou à l’intérieur des cercles de « coopération renforcée » permettraient non seulement la survie de l’Union européenne mais aussi son progrès.

Est-ce là une Europe souveraine ? Plutôt un partage de souveraineté entre l’Union d’un côté et les États qui la composent de l’autre, chacun en disposant dans son domaine de compétence propre. L’Europe aurait, grâce à cette organisation nouvelle, des pouvoirs de décision mieux affirmés dans le domaine économique, monétaire, de la défense et du contrôle des frontières. Autre progrès à faire, et les circonstances s’y prêtent : ne plus tolérer que l’extraterritorialité du droit américain porte atteinte à la souveraineté des pays européens et s’opposer fermement aux prétentions sur ce point de la justice américaine. Si l’Europe se montrait incapable de le décider dans des domaines essentiels où son existence même est menacée, elle ne serait plus souveraine. Inutile alors de parler d’Europe.

Une Europe de l’ambition ? À coup sûr. Les chimères engendrent des déceptions. Mettons de côté le conformisme, l’Europe future ne ressemblera pas en tout point à ce qui avait été imaginé il y a un demi-siècle. L’uniformité la paralyse, seule la diversité peut donner l’élan nécessaire au renforcement du rôle de l’Europe dans le monde.

ÉDOUARD BALLADUR
Le Figaro - jeudi 24 mai 2018